李晓东谈国家数据集团服务数字中国建设路径

2026年10月20日，备受关注的国家数据集团挂牌成立，成立大会在河北雄安新区举行，中共中央政治局常委、国务院副总理丁薛祥出席并为公司成立揭牌。丁薛祥副总理在讲话中，要求集团把握人工智能发展先机、加快建设数字中国、构筑国家竞争新优势，打造世界一流数据科技企业。他要求深化数据要素服务、推进关键核心技术攻关，明确提出“加快数据基础设施建设”，并强调在数据领域发挥“战略性、引领性、支撑性”作用。

丁薛祥在国家数据集团成立大会上讲话。来源：新华网

2023年，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，将数字中国建设定位为“数字时代推进中国式现代化的重要引擎”，把数字基础设施和数据资源体系作为两大基础，提出到2035年数字化发展水平进入世界前列。这一部署关系我国现代化发展的路径选择。我国已明确2035年基本实现社会主义现代化、到本世纪中叶建成社会主义现代化强国的战略安排。面向2049年新中国成立一百年的历史节点，发展路径还必须与2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的目标相协调。在双碳目标对资源环境的约束下持续提高发展水平，需要以技术创新和生产效率提升创造新的价值。在笔者看来，发展数字经济，是统筹这些目标的必然选择，因为数字化能够改进整个经济的运行方式，促进其绿色发展。

2026年3月30日成立了世界数据组织（WDO），习近平主席致贺信，丁薛祥副总理现场出席成立大会。从世界数据组织行业机构到国家数据集团产业公司，新的发展平台已经成立，接下来需要回答的是：怎么把我国丰富的数据资源，转化为建设数字中国、服务人工智能、促进数字化发展的实际能力？在笔者看来，需要面向智能互联网，与多元主体协同构建国家数据基础设施，尤其要补上数据互操作基础设施这一环，促进数据互联互通互操作，服务数据可重组性生产，推动数字经济繁荣发展。这些工作相互关联，成效最终要体现为企业和科研机构更有条件开展创新，公众能够获得更好的数字服务。

面向智能互联网，网络需要支持人、智能体和各类应用基于数据、信息与知识进行协同工作。数据既是人工智能学习的基础材料，也是智能系统理解现实、提供辅助和检验结果的关键依据。数据能否被准确理解、依约使用，直接影响这种协作能够成功。以医疗数据为例。一个人到不同医院就诊，既往病史、检验报告和影像资料可能分散在不同机构。人工智能掌握了医学知识，并不意味着已经取得适用于当前诊疗的完整信息。要辅助医生整理病情，就需要在相应的使用权限下，准确对应就诊者、检查时间和记录含义，再由医务人员判断其临床意义。

从数据资源走向这样的服务能力，需要持续的技术、治理和组织投入。国家数据集团的价值，正在于发挥全国性组织优势，把跨地区、跨行业的共性问题承担起来，使更多主体能够在已有资源和设施基础上参与数字中国建设。

一、以多元主体协同治理，组织全国性数据合作

数据分布在不同地区、行业和机构，开发利用所需的知识与能力也分散在不同主体之中。通信运营商和算力服务商提供连接与计算能力，地方平台熟悉属地资源，行业企业掌握业务知识，科研机构和技术企业擅长解决技术问题，使用者最清楚实际工作中的困难。打造全国性的数据服务体系，需要把这些能力切实有效组织起来。

多元协同的核心，在于按照能力和所承担的责任形成分工，使参与者能够持续合作。参与发展和治理的主体数量，并不能直接说明协同的质量。谁提供了可用的数据，谁解决了技术问题，谁验证了应用效果，都需要落实到具体任务执行情况来检验。以医疗数据协作为例，医疗机构提出诊疗衔接中的实际需求，医务人员解释记录的临床含义，科研机构与技术企业提供方法和工具，相关管理部门明确公共管理要求。患者的知情权、隐私权和其他合法权益，也应进入合作规则和服务设计。各方参与需求选择、规则讨论和效果评价，才能真正形成有实际约束力的协同关系。当然，医疗领域还需要把社会效益和使用者权益纳入评价。数据有人维护，工具有人改进，服务有持续投入的来源，合作才有条件延续。

国家数据集团可以打造数据产业发展领域的多元主体协同机制，来承载组织这样的合作，把数据供给、治理加工、技术开发、应用验证和后续维护的职责讲清楚，并依据实际贡献、投入和风险形成合理的成本承担与收益安排。权利和责任也要与分工相匹配。谁能决定数据的使用范围，谁负责质量，出现错误由谁纠正，参与者退出后如何处理尚未完成的服务，都需要有可执行的约定。关键操作和履责情况能够核查，遇到分歧有处理办法，各方才会形成稳定预期。涉及公共基础服务的业务，应有透明的接入、定价和服务规则。集团同时开展基础服务与竞争性业务时，需要妥善处理角色关系，保护合作伙伴的数据权益和商业利益。中小企业能够便利地接入，并据此开发细分产品，全国性基础能力才能支持更广泛的产业创新。

二、以数据互操作技术，建设国家数据基础设施

数据基础设施是数字经济的核心支撑。沿着数据的生命周期和使用过程，可以考察采集传输、存储计算和跨系统利用几个相互联系的环节。我国在前两个环节已经形成较好基础：感知设备与网络协同完成数据采集和传输，光纤、移动通信和物联网不断扩大连接范围；数据中心、云平台和计算集群提供存储与计算能力。工信部公布的“十四五”建设进展也反映了信息通信网络和算力设施的持续扩展。

2026年4月28日，中央政治局召开会议，部署加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等规划建设。其中，新一代通信网和算力网，将进一步增强数据传输、计算资源配置和服务供给能力。

这些建设十分必要。但是需要注意的是，虽然网络已经连通、算力已经扩容，但是分散在不同系统中的数据难以共同使用。同一个数据对象采用不同数据标识，相近业务使用不同字段，数据的含义、质量和使用规则也没有打通，数据应用之间往往需要反复对接。在笔者看来，相较于通信和算力设施，连接不同地区、行业和平台的数据互操作基础设施，仍是我国需要着力补齐的薄弱环节。

笔者所说的数据互操作基础设施，是让不同系统中的数据能够被发现、准确理解、依约调用和持续复用的共性设施与服务。它依托已有的网络、算力、平台和应用来运行，把跨系统使用数据的障碍和堵点作为工作重点。特别是面向智能互联网，还需要支持人、智能体和各类应用协同完成任务，并为这些活动提供明确的使用边界。

互联互通互操作，可以从互联、互通、互操作三个层次进行理解。“互联”让系统能够连接，数据可以找得到；“互通”让信息能够交换，数据可以传得了；“互操作”进一步要求数据和服务能够按约定被正确理解和使用，数据可以用得上。它涉及接口和格式，也涉及对象标识、业务语义、记录时间、质量和权限。

仍以医疗数据为例，同一位患者在不同医院可能使用不同的就诊编号，同一项检验在不同系统中可能采用不同的名称、编码或计量单位。即使拿到了报告，也需要结合采样时间、检验方法和参考区间理解结果。文件能够传输，距离数据能够共同使用，还有语义对应和质量核验等工作。检查结果能否用于当前诊疗，也需要医务人员结合具体情况判断。

互操作基础能力的价值，在于把这些反复发生的工作，逐步变成多个机构可以复用、共同维护的规则、工具和服务，进而从基础能力成为基础设施。医院等机构可以继续承担各自业务，通过约定的接口和规则参与协作。是采用中台模式集中存储，还是采用中枢模式分散保存，则应根据实际任务、成本和安全条件作出选择。

《国家数据基础设施建设指引》已经从数据流通利用、算力底座、网络支撑和安全防护等方面作出部署。2025年3月，国家数据局相关司局与全国数据标准化技术委员会秘书处联合发布的六项试行技术文件，进一步涉及参考架构、互联互通、用户身份、标识、接入连接器和数据目录等内容。国家数据局局长刘烈宏2026年4月发表文章指出，分部门、分地区推进信息化建设带来的政策和标准衔接问题，制约了基础设施互联互通，形成了系统分割和数据孤岛。国家数据集团可以在已有工作基础上，通过实际运营解决不同技术路线和业务系统之间的衔接问题，把局部有效的做法转化为可复用的共性能力。

对智能体而言，数据互操作还要把身份、授权和任务责任联动起来。系统代表谁，能查询哪些记录，能否执行修改操作，都需要进一步明确。调阅检验报告与修改病历，涉及不同的权限和责任。授权范围能够核验，关键操作能够追溯，面向智能互联网的协作才有可靠的运行条件。

国家数据集团可以联合不同地区、行业和技术企业，开展面向真实业务的互操作验证，形成可复用的连接工具、语义映射和测试方法。一个新参与者接入后，能否以更低成本与已有系统合作，出现问题能否定位并纠正，应成为设施建设的重要检验。通过开放接口、公共测试，以及适合开放的基础工具，吸引更多主体共同改进，也有助于扩大技术的采用范围。

国务院《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》提出加强高质量数据集建设和数据供给创新。如果数据互操作这一环节长期薄弱，我国的数据资源优势就难以充分转化为人工智能优势和产业竞争优势。面对第四次工业革命新一轮变革，需要把通信、算力和数据利用的能力衔接起来，让数据持续进入创新和生产过程，为人工智能国家战略和国际竞争力提供支撑。

三、通过数据解耦重组，服务可重组性生产

数据常常依附于产生它的应用。医疗机构的电子病历、检验和影像等系统分别记录了诊疗过程，原有软件当然可以读取，但是换一个应用或跨机构访问，则需要重新开发接口、解释字段、核对使用条件。数据虽然已经数字化，其用途仍受到原有系统和组织方式的限制。

解耦增值，需要从这些具体依赖入手。所谓解耦，是减少数据对单一应用、特定平台或原有业务流程的不必要绑定，保留数据来源、业务含义和权责关系，使其能够在新的合法场景中重新组合。由此，数据与应用才有条件从一对一的绑定，走向多对多的服务。

进一步说，数据可重组性生产，就是通过技术与治理投入，使既有数据获得进入新场景、形成有效组合的能力。它包括识别和减少不必要的系统依赖，补足语义、质量、授权和责任条件（要考虑到数据整理、规则维护和持续更新所付出的成本）。具备可重组性以后，数据才更有条件与新的知识、算法和业务流程结合。

还以医疗数据为例。诊疗记录在满足相应使用条件后，可以支持跨院就诊的信息衔接；用于科研或人工智能开发时，则需要依据数据应用的具体目的，另行明确适用的使用条件和伦理要求，完成必要的数据治理与验证。同一类记录与随访信息、医学知识结合，可能支持疾病研究和模型评价，但这些用途不能简单沿用原有诊疗使用权限。

这里的增值，要在新的使用中检验。医生了解病史是否更方便，诊疗衔接是否更顺畅，研究能否获得质量可靠的数据，模型是否在适用条件下提供了有效辅助，都是需要关注并回答的问题。把数据从一个系统简单搬到另一个系统，不足以说明新价值已经产生。

国家数据集团可以把这种可重组能力作为数据产品开发和服务运营的重点。从需求明确的领域入手，与合作方识别影响复用的障碍，逐步形成包含数据说明、质量要求、使用条件和更新机制的产品与服务，使新的应用能够按需使用，减少重复整理和逐项对接。

解耦也有明确边界。个人权益、商业秘密和必要的安全要求仍需落实，有些业务过程所依赖的紧密连接也应保留。是否调整某种关系，要结合新用途的预期收益与转换、治理和维护成本作出判断。新的服务体系还应为后续替换保留空间，通过兼容的接口、必要的数据迁移能力和合理的退出安排，避免形成新的耦合性封闭依赖。

高质量供给贯穿整个过程。用于模型训练的数据，要关注来源、代表性和标注质量；用于诊疗衔接的数据，还要关注记录时间、完整性和准确性。数据在新场景中是否适用，需要由供给方与使用方共同检验。能够持续把资源组织成有用的服务，才形成数据经营的实际能力。

多元协同使各方愿意参与并承担责任，解耦与治理形成数据的可重组能力，互操作支持这些数据进入新的应用组合。国家数据基础设施可以把这些条件组织起来，使数据开发利用能够持续运行。

四、把组织经验转化为科技与服务能力

从已经公布的领导班子和公开履历看，国家数据集团汇集了多方面的实践经验。董事长简勤有跨地区通信企业经营、中国邮政和中国联通等大型企业管理经历；总经理陈荣辉的工作经历覆盖数字福建建设、地方数据管理、福建省大数据集团和国家数据局。这些经历为连接全国性网络运营、地方实践与数据政策提供了丰富的经验基础。其他班子成员包括程建军、王大宇、陈海波、胡啸和罗来峰，涵盖运营商、中央部门等等。面对数据这一尚在探索中的产业发展对象，既有的组织经验有助于开展与其他机构的复杂协作，但要形成长期稳定的企业能力，还要在研发和经营中逐步打磨，整体上是非常令人期待的。

国家数据集团领导班子头像编排图。来源：新京报

打造世界一流数据科技企业，需要建立有竞争力的研发队伍和产品体系。国家数据集团可以与高校、科研院所和科技企业形成长期合作，组织需求、提供验证条件，支持共性研究和产品迭代。国资委已经与中国科学院等顶尖科研机构形成了协同合作关系，国家数据集团可以充分利用已有的科研积累，以尽可能快的速度形成强有力的技术和产品能力。当然，合作涵盖国际国内。丁薛祥副总理今年3月在世界数据组织成立大会上的讲话，强调开放合作、规则标准对接互认和协同治理。国家数据集团可以与世界数据组织协同，以平台链接平台，加强科研合作与企业国际化经营。