2026年10月17日，外卖骑手冒雨为顾客配送。当日，北京迎来入秋后最强降雨。（视觉中国|供图）
以外卖骑手、网约车司机、电商主播等为代表的8400万新就业形态劳动者，劳动权益将迎来规章制度层面的保障。
2026年10月8日，人力资源社会保障部等七部门联合发布《新就业形态劳动者权益保障办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，截止日期为2026年11月8日。
这是中国首次以部门联合规章的形式，将不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者，纳入劳动法律制度保障。
征求意见稿覆盖劳动报酬、工作时间、劳动安全、算法规制、职业伤害保障、争议处理等多个维度。
社交平台上，征求意见稿多个条款引起新就业形态劳动者的共鸣。此前饱受诟病的层层转包式用工、签订否认劳动关系的岗前协议等乱象，有望得到治理。
维权拉锯
2025年3月的一个雨天，山东临沂，大学教师邢斌将电瓶车停在路边等餐，被一辆出车库右拐的车辆刮倒在地。
邢斌对南方周末记者说，他当时没有想到，这场算不上严重的车祸，会拖出一场长达500天的维权拉锯战。
2022年底，为了解外卖骑手的工作强度与生活处境，临沂大学文学院讲师邢斌注册成为三家平台的兼职众包外卖骑手。2023年，他通过网络分享自己的经历后引起广泛关注。2025年2月上旬，邢斌又成为临沂市上海路万达广场站点专职外卖骑手。
招聘对接的是美团临沂分公司。到了站点，站长让邢斌扫一个叫“独立客”的二维码签合同。
但扫码后显示的签约主体，却是一家他从未听过的江西科技公司。纸质合同的核心条款为，双方系合作关系，不存在劳动关系。
车祸发生后，站长的第一反应是要求他先把剩余订单送完。一周后，邢斌因伤未能上线，被移出工作群，送餐账号被封禁。
他带着证据去人社部门申诉，工作人员的答复直截了当：“你们没有劳动关系，这个纠纷不归我们管。”
接下来的日子里，邢斌切身体会到了平台用工的“层层防火墙”。
站点的业务由北京紫地光耀货运代理有限公司临沂分公司通过招标承接，工资由第三方支付公司发放。他需要接受站点的严格考勤与罚款管理，但在名义上还是和众包骑手一样的个体工商户。
执法部门介入调查后，美团总部以“商业机密”为由，拒绝提供原始跑单数据。工单、工时、罚款记录，全部成了“商业机密”。就连每月扣除的保险费也有异常之处——实际投保金额与扣款相差甚远，承保中间环节还指向一家已注销的皮包公司。
“企业以‘商业机密’为由拒绝提供相应证据材料，我自己能提供的证据不足。”邢斌用一句话总结了自己维权的最大困境。
邢斌告诉南方周末记者，至今他也没有拿到医药费赔偿。信用中国网站信息显示，2026年8月24日，临沂市人社局向北京紫地光耀货运代理有限公司临沂分公司下达《劳动保障监察限期整改指令书》（临人社监令〔2026〕39号），要求就邢斌受伤一事提供有关材料接受调查询问。该公司未在规定时间内进行陈述、申辩。2026年9月4日，临沂市人社局作出对该公司罚款1.5万元的决定。
信用中国是由国家发展改革委、中国人民银行指导，国家公共信用信息中心主办的政府门户网站。
“我是谁的人”
这不是邢斌一个人的困境。
新就业形态劳动者，主要指线上接受互联网平台发布的配送、出行、运输、家政服务等工作任务，按照平台要求提供平台网约服务，通过劳动获取劳动报酬的劳动者。
按求是网所载，中国新就业形态兴起于2015年前后，经过10年发展，目前规模约占灵活就业人员的一半。第九次全国职工队伍状况调查结果显示，新就业形态劳动者达到8400万人，占职工总数的21%，新就业形态为社会提供了大量就业岗位。
人力资源社会保障部网站信息显示，2024年1月至9月，全国劳动人事争议仲裁立案受理案件总数和劳动保障监察案件结案数分别为127.7万件和9.3万件，其中相当一部分案件都涉及新就业形态从业者在劳动报酬分配、职业安全、劳动关系认定、社会保险等方面的诉求。
江苏省案例法学研究会理事李莹长期代理新就业形态劳动争议案件。她是金诚同达（南京）律师事务所合伙人。据其观察，这类案件中，劳动者败诉最核心的原因，是在旧的“劳动二分法”框架下，认定不了劳动关系，权益保障就归零。
长期以来，中国用工关系认定采取“劳动关系与劳务关系”二分法，形成劳动法与民法调整的二元对立格局。
“传统劳动争议，劳动者手里有劳动合同、有社保记录，胜负关键在证据和计算。”李莹说，“新业态案件，劳动者第一步就要先打‘我是谁的人’这场仗，赢了才有资格谈待遇，输了就全盘归零。”
根据李莹的统计，江苏各级法院的审判实践显示，新就业形态用工纠纷中，签订书面劳动合同的不足两成。
多数用工主体用“合作协议”“承揽协议”做包装，有的还引诱劳动者注册个体工商户。“连劳动者的主体身份都想否定掉。”她说。
在广信君达（上海）律师事务所执行主任、研究院院长徐吉平看来，这还不是最本质的困境。他长期研究平台用工规则，发现平台拥有的不是普通的经营管理权，而是一种创设规则权，即集制定规则、执行规则、裁决纠纷三项权力于一身，“这一创设规则权游走在法律空白领域，具备准公权力的特征”。
“理解这一点，是读懂所有新就业形态劳动者用工矛盾的基础。”徐吉平说。
重大突破
全国人大代表、常州老三集团有限公司妇联主席李承霞连续4年关注新就业群体。
她的代表工作室每月接待来访，见过不少维权案例。有快递员租平台电动车，只上了一天班被辞退，租金却连续扣了6个月，报了警都停不下来。有骑手撞了人，自己没保险赔不起，受害人家属只能申请社会救助。
更让劳动者无力的是“九龙治水”的维权格局。一起算法派单引发的交通事故，可能同时涉及工伤认定、平台算法规则、车辆安全，分属人社、市场监管、交通运输多个部门。
劳动者自己厘清责任归属都难，投诉往往在部门间来回推诿，最后不了了之。这部分群体开始寻求发声机会，李承霞从4年前便已开始连年为他们在全国两会召开期间发声。
李承霞对南方周末记者介绍，2023年她第一次在全国两会上提相关建议的时候，诉求还只是“让他们跟农民工一样交上社保”。当时相关部门答复，有明确用工主体的可以交，零散的网约车司机、网络主播不行。
四年间，她每年提，每年都有进展。从工伤保险试点，到中华全国总工会推出骑手关爱项目，再到地方试点一站式维权窗口，“每年往前挪一点”。
此次发布的征求意见稿，把社会各界的呼吁变成了可供讨论的规章制度文本。
根据人力资源社会保障部公布的征求意见稿起草说明，党的二十大和二十届三中、四中全会提出明确要求，强调要健全劳动法律法规，完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障。
人力资源社会保障部全面梳理总结了现行政策实施情况，加强立法调研，广泛听取意见，总结地方经验做法，自2025年以来，通过召开座谈会、一对一访谈、实地调研、委托开展专项课题等方式，多轮征求全国人大、司法部、财政部等单位和地方、专家、劳动者代表、平台企业的意见，充分采纳各方意见，形成目前的征求意见稿。
在李莹看来，这份文件最大的突破，是把“不完全符合确立劳动关系情形”从政策概念变成了法定形态。
“这是对‘劳动二分法’的重大突破，形成了‘劳动关系—不完全劳动关系—民事关系’的三分格局。”李莹说，“劳动者的权利第一次在规章层面实现了‘有形态、有清单、有责任人’。”
在司法实践层面，部门规章是立法法意义上的法的渊源，仲裁机构应当适用，法院审理案件也必须正面回应。换句话说，劳动者有了请求权基础。
徐吉平注意到，社交平台上，征求意见稿多个条款引起新就业形态劳动者的广泛共鸣。
征求意见稿第十二条规定，劳动报酬应当考虑劳动者自备生产资料的合理成本，且不得低于工作所在地最低工资标准。第二十二条规定，平台企业应当按照规定参加新就业形态人员职业伤害保障。
三道坎儿
多数受访者认为，纸面上的突破，距离真正落地，还有很长的路要走。
第一道坎儿就是平台规避责任的冲动。征求意见稿明确禁止多层转包、违法分包，禁止诱导、强迫劳动者注册个体工商户。
徐吉平认为，第三十四、三十五、三十六条“责任穿透”的组合条款，针对性非常强，与最高法第238号指导案例一脉相承。平台引导骑手注册个体工商户、想用合作关系规避雇主责任的，要按照实际用工情况认定劳动关系。
最高法第238号指导案例为圣某欢诉江苏某网络科技有限公司确认劳动关系纠纷案。圣某欢系外卖骑手，配送过程中因交通事故受伤，与邢斌的遭遇如出一辙。法院最终认定，圣某欢与江苏某网络公司存在劳动关系。
但平台用工的方式一直在迭代。“现在是用合作协议、承揽协议、个体工商户做包装。”李莹说，“新规出台后，平台会不会又演化出新的模式？”
邢斌的感受更直接。他观察，平台算法大概每两周就迭代一次版本。派单时限、考核强度、单价计算，每次调整都在重新划定劳动强度与收入边界。
第二道坎儿是数据黑箱导致的劳动者举证困境。维权路上，“商业机密”是平台最常用的挡箭牌。工单、考勤、算法规则，全部掌握在平台手里，劳动者接触不到，执法部门调取也常遭拒绝。
在邢斌的遭遇中，山东省有关部门赴美团总部调取数据，最终也没能拿到原始工单记录。
李莹认为，要打破数据壁垒，必须在规则层面明确举证的责任倒置，“派单记录、报酬核算数据恰恰属于平台掌握的证据，拒不提供就该直接作不利认定”。
最后一道坎儿就是强有力的监管体系和办事效率。
李承霞直言，目前相关部门对于平台的监管力度还不够，尤其是市场监管的角色缺位。她在调研中发现，很多涉及平台算法、合同格式的问题，市场监管部门的介入程度很低。
新规明确将劳动报酬、职业伤害等争议纳入劳动仲裁范围，是降低维权门槛的重要一步。
但李莹提醒，程序空转的风险依然存在。如果“不完全劳动关系”的认定标准不统一，个案可能在仲裁和法院之间反复折返。
更现实的问题是，这类案件近年大幅增长，仲裁资源若不扩容，如果出现受理了但排不上队的情况，也会变相拉长维权周期。
徐吉平表示他最担心两个问题：一是劳动关系认定标准继续漂移，二是这个中间用工类型最后沦为一个“降级收纳筐”。
北京大学政府管理学院教授马亮也认为，目前办法的文本依然停留在理念、价值和原则层面，要具备可操作性，还需要配套完整的规则和实操程序。
“办法出台也对其他配套制度提出了修订要求，比如劳动争议仲裁、社会保障等方面也需要作些配套制度改革。”马亮说。
征求意见稿发布后，邢斌在骑手群里看到很多讨论。他知道这份文件的分量，也清楚落地的难度。他见过执法部门的为难，要顾及营商环境。他也见过劳动者的无奈，他们没得选，所以明知合同有“坑”也得签。
李承霞常跟骑手们说，从前农民工的权益也是一步步争来的。从交借读费到享受公租房，从没有社保到全覆盖，走了几十年，“新业态才几年？这已经很快了”。
李莹把这份新规看作是一个“大补丁”，旧的劳动保障体系是为工厂时代设计的，面对平台经济的新形态，这个劳动保障体系已然无法涵盖现有劳动者类型。
李莹说，虽然这一个补丁缝不上所有的洞，但至少它第一次把“不完全劳动关系”写进了规章，第一次打破了“认定不了劳动关系就没有任何保障”的铁律。
南方周末记者 翟星理 南方周末实习生 袁忆如
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