当科技巨头成为“数字军阀”：全球秩序为何走向阵营化与分裂？
Stephen Weymouth
乔治城大学麦克多诺商学院副教授
International Organization
Vol. 79, No. S1, pp. S57–70
导语
谁控制芯片、算力、云基础设施和前沿模型，谁就掌握了人工智能时代的重要权力。问题在于，这些关系国家经济竞争力和安全能力的关键资源，并不完全掌握在政府手中，而是高度集中于少数科技企业。
英伟达、台积电和阿斯麦控制先进芯片产业链的重要环节，亚马逊、微软、谷歌等企业掌握庞大的云计算基础设施，OpenAI、Anthropic和DeepSeek等企业则处于前沿模型竞争的中心。它们不再只是普通跨国公司，而是能够决定谁可以获得技术、算力和模型服务，甚至影响国家战略选择的独立权力中心。本文因此将其称为“数字军阀”。
科技巨头的崛起，使国家陷入两难：一方面，各国需要依靠这些企业发展人工智能；另一方面，企业对数据、算力和技术基础设施的控制，也在削弱国家的监管、税收和安全权威。更棘手的是，现有国际贸易与税收制度主要用于约束国家行为，既难以规制这些企业，也难以限制各国针对它们采取的出口管制、平台禁令、数据本地化等措施。
在多边规则失效的背景下，各国开始追求“战略性数字主权”，一边通过产业补贴、出口管制和平台限制降低外部依赖，一边拉拢科技企业和伙伴国家，组建围绕芯片、算力、能源、数据和技术标准形成的“技术阵营”。
这意味着，人工智能带来的并不只是简单的“去全球化”，而是全球技术联系按照安全、信任和地缘政治关系重新组合。一个相对开放统一的数字市场，正在被多个相互竞争、彼此重叠却又具有排他性的技术阵营取代。
本文由此提出一个重要判断：人工智能不仅正在改变国家之间的实力对比，也在改变权力本身的分布方式。从“数字军阀”的崛起，到国家对数字主权的争夺，再到技术阵营的形成，全球数字秩序正由多边合作逐步走向阵营竞争与碎片化。
数字军阀的诞生——私人企业掌握人工智能权力
少数企业支配着前沿人工智能技术。这些企业的专业能力以及对关键要素的控制构成了它们的权力来源，例如英伟达、台积电以及阿斯麦等企业控制着先进芯片制造；亚马逊、微软、谷歌和阿里云等企业控制着算力；OpenAI、Anthropic以及DeepSeek等企业控制着前沿模型开发。这些企业凭借对战略技术的控制权，在数字经济中占据了类似“军阀”的位置，国家可能试图遏制或吸纳它们的权威，但它们依然是独立的权力中心，政府无法对其实现完全控制。
不同于传统跨国公司主要通过游说、就业或生产来发挥影响力，“数字军阀”主要通过对基础设施的控制来行使权威。这就是人工智能基础性权力（infrastructural AI power），即私营企业通过控制人工智能系统的技术基础而对人工智能的应用进行治理的能力。由于人工智能开发、应用和访问规则在很大程度上由这些企业主导制定，它们得以在相当程度上摆脱主权监督，并自主行使其所掌握的人工智能基础性权力。
此种权力赋予前沿人工智能企业地缘政治地位。国家出于战略目的，依赖先进人工智能以扩展国家能力，但私营企业却控制着人工智能的发展，使得这些“数字军阀”成为地缘政治行为体。它们不仅塑造市场结构，也影响国家的战略决策，并能够通过与国家开展交易性合作，以先进技术供给换取低成本能源、数据中心投资支持等政策优惠。上述游离于国家控制之外的权威，会在多个领域产生风险：社交媒体巨头塑造社会的信息环境；民用人工智能模型可以用于无人机作战或网络战；数字企业利用无形资产的流动性在不同司法辖区之间转移利润，从而侵蚀国家税基。这些风险的根源在于，“数字军阀”已掌握关键数字基础设施和战略技术，而国家却尚未形成与之匹配的规制能力。
这进一步暴露出当前国际制度的局限性。自由主义国际制度体系假定全球化所造成的经济损害都发生在国家边界之内，政府可以通过再分配和国内监管对全球化的受损者予以补偿。但是“数字军阀”所造成的后果超出了这些工具的作用范围，当威胁指向主权权威本身时，再分配手段便无法发挥效果。
公私矛盾激化——现行国际贸易秩序的失效
自由经济秩序不足以治理数字经济的原因有二：第一，它缺乏约束“数字军阀”人工智能基础性权力的机制；第二，它难以对国家因应这些企业日益增强的能力及其外部性而采取的主权策略形成有效约束。
多边贸易体制最初旨在治理商品流动，随后才逐步扩展至传统服务领域。面对数字服务领域的新问题，这一体制反应相对迟缓，也尚未形成能够有效规制人工智能基础设施的规则体系。其既有规则仍然依赖相对过时的分类标准，例如商品与服务之间的区分，以及服务供应模式的划分；然而在数字经济语境下，这些分类标准的漏洞正在逐渐增大。全球税收制度也暴露出类似的制度失灵。该制度根植于二十世纪初的经济形态，其设计初衷是根据实体生产所在地对利润征税。然而，数字企业通过无形资产创造收入，并进一步利用这些制度漏洞将利润转移至低税率司法辖区，从而侵蚀国家税基。
自由国际秩序的第二项缺陷在于其难以约束国家针对掌握人工智能基础性权力的企业所采取的反制措施。当前，各国倾向于通过数据本地化要求、信息平台禁令以及半导体出口管制等政策工具来回应这类企业带来的治理挑战。然而，这些措施要么违背 WTO 规则，要么被置于国家安全例外的框架之下，其在自由主义制度语境中的合法性存疑。与此同时，自由国际秩序最常用的约束工具，即以关税为基础的报复机制，也并不适合应对数字领域中的企业权力挑战。
自由贸易体制是为约束国家而建立的，但随着企业权力对国家权威的威胁愈发显著，政府正在通过临时性的、非自由主义的措施试图重夺主导权，“战略性数字主权”已经成为数字治理的主导模式。
国家的反制——单边行动和技术阵营
在有效多边规则缺位的背景下，各国正逐步形成各自的战略路径，以追求前文所述的“战略性数字主权”。其主要方式包括采取单边行动，以及与企业和盟友共同构建技术阵营。这些反制手段呈现出两个突出特征：其一是务实性，即国家不再依赖正式制度安排，而是借助灵活的伙伴关系获取人工智能关键基础设施；其二是地缘政治性，即国家将主权能力向外投射，以管理跨境依赖关系及其外部性。
具体来看，采取单边行动旨在减少脆弱性并约束企业权力，例如出口管制、数据本地化规则、数字服务税和平台禁令。然而单边行动无法克服物质条件上的限制，由于算力、人才、能源和资本在全球范围内分散分布，即便是强国也必须依赖伙伴关系来达成其战略目标。
为此，国家开始形成“技术阵营”，通过与企业和其他政府结盟来克服要素的分散，并将权威扩展至私有的人工智能基础设施上。在阵营内部，国家提供人工智能关键要素并放松相关壁垒，以换取市场准入和先进技术。技术阵营不同于传统的国家联盟：阵营成员身份并不互斥，一个国家可以同时参与多个阵营，例如在加入一个以算力伙伴关系为核心的阵营的同时也参与另一个围绕能源合作或监管协调而组织起来的阵营。
这些安排总体上有利于所有参与者。对企业而言，阵营能够带来市场准入、资源和监管方面的稳定性，从而巩固它们在人工智能领域的前沿支配地位。而对政策制定者而言，技术阵营是在单边措施不足时重新主张主权的工具，既可以展示治理能力，又可确保获取先进技术。因此，技术阵营体现的是一种合作形式，能够应对仅靠单边工具无法克服的脆弱性。
国家以不同方式结合单边行动与阵营战略。首先是“人工智能重商主义”（AI mercantilism），即通过贸易政策确保国家对人工智能技术的控制。美国和中国都采用这一路径：通过将出口管制与产业政策相结合，一方面建设本国技术能力，另一方面限制竞争对手。其次是阿联酋和沙特阿拉伯等较小国家采取的结盟战略。它们通过提供资本、能源或监管灵活性等关键投入要素，来换取技术阵营中的一席之地。第三种形式则由欧盟推动，即追求监管主权，利用欧盟市场准入推动其数据和人工智能法律标准在全球范围内扩散。
总之，国家正在推动数字秩序走向碎片化，并催生出相互竞争的技术权威中心。数字主权战略反映了各国的地缘政治结盟、制度特征及其在人工智能产业中的位置。而每一种战略都试图应对由私营企业控制关键投入要素所产生的脆弱性。
数字解体——对自由国际秩序的影响
对战略性数字主权的追求正在重塑自由国际秩序。技术阵营往往将“数字军阀”纳入治理过程，使其从监管对象转变为战略伙伴。其结果是催生出一种边界模糊、交易性强且具有排他性的非自由主义结盟形式，这与自由主义原则所强调的透明性、基于规则和普遍主义取向明显背离。
技术阵营竞争的后果并不止于数字秩序的分裂。技术阵营会产生一种等级结构：少数国家和企业控制人工智能前沿技术，而其他国家则被置于从属地位，主权也相对受限。这些安排已经超出技术依赖本身，在某些方面它们类似于过去的攫取性制度，即“数字殖民主义”，指占支配地位的企业提取并货币化数据，却很少贡献税收或创造就业。因此，“数字军阀”支配地位的巩固可能同时加剧国家之间的不平等。
以往的基础性技术进步，例如电力和电信，最终要么被纳入国际制度安排之中，要么被置于受监管的垄断框架之下，而人工智能的一系列特征使国家更难对其进行治理。首先，人工智能创新的速度已经超出了制度适应能力的范围。其次，无形资产和人工智能赋能的数字服务的流动性提高了贸易和税收规则制定的复杂程度。再次，人工智能的军民两用特征以一种或许只有核技术能够与之相提并论的方式，将经济能力与安全能力结合在一起。所以，人工智能是一种技术例外，多边解决方案尤其难以实现。
尽管碎片化趋势日益加剧，但数字治理的替代性路径也正在出现。已有学者主张一种将权威分散到多个层级之中的治理模式。与此同时，现有国际制度也在探索强调提升透明度和监管趋同的治理模式。例如，世贸组织推动对人工智能监管措施进行早期通报；美欧贸易和技术委员会以及经合组织推动跨国税收改革等。虽然成效仍然有限，但也表明国际协调并未完全消失。
然而，若要使国际组织发挥实质性作用，它们就必须超越其原初制度设计。既有贸易和税收制度最初是为了约束国家而建立的，并非为了规制控制人工智能基础设施的企业。要约束“数字军阀”，就需要赋予国际组织新的授权，包括监督跨境数据流动与隐私保护、制定跨国竞争规则，以及建立按数字收入来源地征税的机制。
自由国际秩序的前景并不乐观。除非国际制度能够发展出约束基础性权力并协调治理的能力，否则单边壁垒和技术阵营将进一步固化非自由主义式的碎片化。人工智能治理正在成为国际政治的核心议题，并加速推动国际秩序从基于规则的合作，转向围绕世界上最具影响力的技术的竞争。
译者：杨智睿，国政学人编译员，国际关系学院国际政治专业。
来源：Stephen Weymouth, “Digital Disintegration: Techno-Blocs and Strategic Sovereignty in the AI Era,” International Organization, Vol. 79, No. S1, pp. S57–70.
排版 | 戴依萍
